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澳大利亞國立大學Coombs智庫構建機制、運行模式及邏輯思考
作者 : 楊曉斐 溫榮
來源 : 高教探索
發布時間 : 2020-10-23
閱讀次數 : 10

智庫作為國家治理譜系中公共政策的代言人,通過向公眾提供政府政策的科學分析、客觀評價和建設性評論,在決策過程中發揮不可替代的作用。大學作為新知識生產的重要基地,在“走出象牙塔”時代,其服務公共政策的優勢職能日漸凸顯,國際社會已進入新型大學智庫發展的“黃金時代”。近年來,澳大利亞政府支持國內著名大學創建新型智庫,對澳大利亞政府公共決策做出了重大咨詢性貢獻。澳大利亞國家公共政策研究院(ANIPP)是澳大利亞國立大學和澳大利亞政府聯合戰略伙伴組織,作為ANIPP的重要組成部分,澳大利亞國立大學在“公共政策提升計劃”(Enhancing Public Policy Initiative)框架下成立了“庫布斯政策論壇”(HC Coombs Policy Forum),簡稱“庫布斯智庫”(Coombs智庫)。其主要使命是,在大學研究共同體和政府決策共同體協同界面開展公共政策研究活動,建立政府公共部門和大學研究者之間的戰略協同關系,創建循證政策研究基地,對國家公共政策進行研究評估,為公共政策過程提供循證依據,以解決重大社會政策問題。為加強大學學術研究與政府公共政策之間深度對接,澳大利亞國立大學通過政策網絡生態共同體、“研究-政策”深度對接機制、政策前景篩選(Horizon-Scanning)機制構建了Coombs智庫生態系統。Coombs智庫采取rINp運行模式,有效貢獻于公共政策過程,充分體現了大學研究與政府政策深度對接的治理文化邏輯、政策網絡運行的知識生產邏輯、大學智庫影響政策過程的正外部效應邏輯。

一、澳大利亞國立大學Coombs智庫構建機制

(一)構建政策網絡生態共同體

政策網絡生態共同體是澳大利亞國立大學Coombs智庫良性運行的適應性環境。Coombs智庫通過構建政策網絡生態體促進政策網絡各行為主體協同互動和資源共享,確保研究者和決策者持續性政策對話。Coombs智庫政策網絡生態共同體主要包括政策前景篩選與準備、公民全納性政策、政策相互依賴、政策學習四大核心要素,這四大要素之間相互依賴、相互影響、共同演進,以有效實現研究與政策深度對接,促進政策形成和執行。具體來講,政策前景篩選和準備旨在通過相關政策議題研究,預測未來潛在發展前景,研制適宜的應急方案、能力建設和快速反應機制。通過前景篩選和準備要素,Coombs智庫將政策空間中的過去經驗與未來愿景相聯系;與社區利益相關者協同探索政策選擇,創新和驗證政策理念;通過政府外政策選擇驗證,幫助政府對早期政策實施進行有效風險管理,檢測政策利益相關者對新政策理念的支持。公民全納政策旨在將公民社會普通公眾納入政策輿論中,形成良性輿論效應和可利用信息資源;政策相互依賴旨在處理不同公共政策領域之間的復雜性依賴關系;政策學習旨在通過“做中學”工作機理研制、實施、評估和調試公共政策。

(二)建立“研究-政策”深度對接機制

研究與政策深度對接是智庫有效運行的邏輯起點和歸宿。對此,澳大利亞國立大學Coombs智庫通過建立“研究-政策”深度對接機制,努力消除國立大學研究者和政府決策者之間的工作文化鴻溝,使大學研究者在順利開展科學研究的同時,確保與政府政策議題保持高度一致。Coombs智庫主要根據政府決策者需求開展政策問題導向的科學研究活動,創建大學研究者、政府決策者、社區公民以及其他社會組織代表等多利益相關者長效協同工作機制,以培育和協調“研究-政策”深度對接關系。在政策制訂過程中,Coombs智庫研究者根據政策主題創建多維研究空間,從學科視角設計政策方案,使研究證據效能最大化。每一項政策選擇方案都有廣泛的利益相關者參與,對政府治理產生廣域性影響。雖然有時候政府最終選定的政策方案并非各方利益集團建議方案,但政策過程必然要充分考慮政策選擇方案,確保政策思維過程的嚴謹性。如果政治決定與研究-政策過程相對接,就能夠確保公共政策的科學性、民主性和可行性。然而,在具有爭議性的政策空間中,研究-政策互動過程與政治決策過程深度對接會面臨巨大挑戰。在此情況下,必須深刻理解由價值觀驅動的政治決定如何權衡基于證據和研究驅動的政策過程。對此,Coombs智庫通過大學研究者專業知識與政府部門重大政策問題的有機整合,明確政策問題導向優先研究主題,圍繞優先政策主題開展轉化型研究項目,從而推動跨領域、跨部門政策協同,為政策問題跨學科研究提供研究-政策深度對接長效工作機制。

(三)設立政策前景篩選機制

政策前景篩選機制是Coombs智庫生態共同體的重要組成部分。為增強科學研究對政策前景規劃的支撐力,Coombs智庫根據政策過程設立了三級政策前景篩選機制。一級政策前景篩選主要關注短期或近期政策問題,這一級的政策需求具有很強的時效性,與利益相關者政策選擇方案的提出時期相近。因此,Coombs智庫需要在短期內組建政策各行為主體網絡,并依循研究證據和利益相關者利益訴求對近期政策問題進行研判。二級政策前景篩選重點關注中期政策問題,政府需要對中期政策問題做出科學的政策選擇,對此Coombs智庫必須在中期時段內創建、支持和協調政策網絡生態共同體,以協同工作方式開展相關政策研究,并設計政策選擇方案。三級政策前景篩選關注長期遠景政策問題,這是Coombs智庫一項最具戰略意義和投資風險性的政策咨詢服務工作,Coombs智庫仍然創建、支持和協調新的政策網絡生態共同體,同時開展新的政策研究、轉化型研究等活動,以形成政策選擇方案;同時Coombs智庫注重長期風險管理和政策選擇的相互依賴關系,建立科學研究與政策網絡深度對接的長效機制。Coombs智庫依據政府決策者和大學研究者的最大利用點(utility point)來規劃政策前景層次,持續開展下步工作。如果將最大利用點看作是“科研出版物”階段的話,對于政府來說,在出版物價值點實現之前就能夠生成政策網絡及其互動機制的價值;相反,對于研究者來說,在出版之后,其最大利用點才能夠實現。Coombs智庫通過吸納有豐

富經驗的大學研究者開展轉化型研究活動,以實現其政策前景篩選目標。這樣,研究者一方面能夠提升其研究聲譽,另一方面也能夠與決策者建立網絡協同關系,以實現長期參與決策過程并產生影響。

二、澳大利亞國立大學Coombs智庫rINp運行模式

(一)rINp模式層次要素構成

Coombs智庫在解決政策問題過程中遵循了規范化的rINp運行模式,即“研究-告知-互動-整合-政策”模式。該模式能夠準確表達國立大學Coombs智庫科學研究如何在政策過程中得到多層次運用,并實現研究-政策深度對接和政策網絡生態共同體良性運行,具有典型的螺旋式循環運行特征。

第一層次為“告知”(Inform),主要是為政府部門決策者提供研究者開展相關研究生成的證據信息。由于其主要目的是通過研究影響政策,因此這一層次參與者的工作機理具有明顯單向性,即從大學研究者到政府決策者的單向式告知,通過學術論文、研討會、訊息媒體等形式實現研究-政策信息傳遞。

第二層次為“互動”(Interact),主要表現為大學研究者和政府決策者雙向互動交流,通過不同形式的論壇、大會、伙伴關系開展研究-政策深度對話,進而促生科學研究的政策影響。在這一層次,研究者以轉化型研究活動和深度文獻評述方式為決策者提供研究成果信息。除了研究者和決策者互動,該層次還包括其他利益相關者參與,通過優勢資源共享和共同體成員定期互動交流形成政策網絡共同體,就某一政策問題達成一致意見,進一步影響政策過程。

第三層次是“整合”(Integrate),這是大學研究者影響政策過程的最高層次,旨在統整政策信息“告知”和政策網絡“互動”,實現研究-政策最優化整合。這一層次中,研究者就政策研制和實施為決策者提供咨詢意見,并在政策評估階段為政府提供可行性咨詢。在任何“研究-政策”對接機制中,都需要關注rINp模式的“告知”“互動”“整合”三個關鍵環節。這一模式充分表達了政策網絡生態共同體能夠在較大程度上將大學智庫研究者整合到政策過程。

(二)rINp模式運行機理

rINp運行模式涉及廣泛的政策網絡行為主體,如國立大學、政府組織、Coombs智庫、社區公民、媒體公眾、非政府組織、產業部門等,共同構成了“政策網絡生態系統”,為各政策主體提供了互動協同空間。在政策網絡生態系統中,Coombs智庫借助于研究-政策深度對接機制和政策前景篩選機制,實現與政策過程其他行為主體的生態互動,將研究證據傳遞到政策網絡生態系統,通過各種政策資本整合生成政策構想,進而影響政府公共政策過程,發揮著“政策樞紐系統整合”功能。Coombs智庫作為相對獨立的政策樞紐,既不依附于政府決策者,但又與政府決策者和其他政策網絡主體協同開展政策研制工作。在這一模式中,Coombs智庫負責圍繞特定政策問題召集各政策利益相關主體形成政策網絡環,通過政策信息告知和聚合,促使各行為主體對特定政策問題進行跨部門、跨學科、跨領域研討。Coombs智庫與其他各政策主體共同商討政策選擇,與國立大學相關學科研究者協同開展政策轉化型研究,與公眾媒體協同評估社區政策愿景等,通過政策前景篩選機制與各政策主體互動達成政策方案,從而告知政府未來的政策前景。

在rINp運行模式中,政府作為決策者為Coombs智庫提供政策問題信息,表達政治意志,通過互動和告知機制向政策過程輸入政治資本;Coombs智庫一方面組織開展相關研究,另一方面匯集其他利益相關者參與政策研制過程,通過整合機制向政策過程輸入組織資本。除了政府與Coombs智庫之間深度互動對接外,其他各利益相關主體都在政策過程中發揮著不同功能,輸入不同政策資本。如非政府組織、媒體、公眾在政策過程中發揮著政策輿論和政策建議功能,通過互動和告知機制向政策過程輸入社會資本;國立大學作為研究機構發揮著政策研究功能,通過互動和告知機制向政策過程輸入知識資本;社區、社會組織以及產業部門作為既得利益集團,發揮著利益訴求、政策體驗和信息反饋功能,通過互動和告知機制向政策過程輸入信息資本。在政策網絡生態系統中,以作為政策樞紐整合系統的Coombs智庫為核心,構成了政策資本循環體,通過螺旋式資本循環形成政策方案,最終通過影響機制貢獻于政府決策(如圖1)。

三、澳大利亞國立大學Coombs智庫運行案例——自然資源管理計劃

2008年澳大利亞政府為創建國家可持續發展自然生態環境,委任國立大學Coombs智庫與芬娜環境與社會學院聯合啟動了“自然資源管理與區域政策規劃整合項目”研究咨詢計劃,旨在為政府提供相關政策評估信息,推動自然資源管理循證政策形成。對此,Coombs智庫通過三條途徑有效實現了自然資源管理研究與政策形成的深度對接,為澳大利亞政府科學研制國家自然資源管理政策提供了必要的智庫服務。

(一)促建多方協同關系網絡,創建政策共同體

為實現研究與政策深度對接,充分發揮Coombs智庫決策咨詢服務職能,Coombs智庫在政府部門和Fenner學院建立了雙方協同長效機制,通過“研究傳信政策”對接機制將政策議題與研究項目有效融合,促使芬娜環境與社會學院、澳大利亞農漁林業部(DAFF)、環境水資源人口和社區可持續發展部(SEWPaC)三方協同關系得到了制度化。Coombs智庫充分利用其優勢資源在自然資源管理計劃中創建廣域的研究-政策協同網絡,并作為中立利益相關者,為政策網絡運行和政策問題解決提供獨立的第三方評估服務。

Coombs智庫在選擇是否參與自然資源管理計劃中并沒有前設政策和研究動議,在政策網絡關系中發揮著“資本財富”的作用。Coombs智庫與政府有關部門協同生成了新的政策思維方式,并作為獨立利益相關者和促進者匯聚來自政府部門和其他利益相關者參與自然資源管理計劃。Coombs智庫力促SEWPaC、DAFF和Fenner學院聯合協同確定政策問題,探討科研告知政策機制和長遠政策前景的可能性路徑,增強政府部門與Fenner學院之間的雙邊關系。為確??绮块T參與,Coombs智庫還邀請澳大利亞區域部代表,共同構成了政策過程利益相關者網絡,由學術伙伴Fenner學院擔任協同網絡牽頭單位,協同網絡治理結構具有明顯協同性,實行政府、學術界和其他利益相關者共同治理。

(二)促生政策網絡,開展轉化型研究

要真正實現大學研究成果與利益相關者的多元觀點整合到政策過程,僅僅將利益相關者召集在一起并不充分,還需要對其有效治理并開展轉化型研究。對此,Coombs智庫一方面組建了關涉群體,為其開展政策網絡協同工作提供了必要條件,另一方面還將自然資源管理部門內外各利益相關者召集在一起,促其就相關政策問題進行公共討論和互動對話。比如在其第一次網絡協同大會上,與會各界就重要政策主題、自然資源管理計劃結構、長期戰略目標等進行了激烈爭論。智庫還舉辦了為期兩天的由各利益相關者共同參與的專題研討會,參與者包括各級政府、學術界、產業部門以及環境和土著組織代表,還包括國際相關人士。專題研討會的目標是,全面審視文獻評論,增強自然資源管理部門不同利益群體之間的協同性;充分考慮自然資源管理和區域規劃部門當前和未來的挑戰及跨部門整合協同問題;為澳大利亞政府戰略行動提供訊息。研討會有政府代表做主題匯報,并就各部門權責、政策和規劃過程、伙伴關系、協同和協調工作、能力建設、社區參與等諸多主題進行小組交流和互動對話。文獻評論作為轉化型研究的重要形式,是Coombs智庫培育研究-政策關系所運用的核心方法。該方法的邏輯前設是:基于證據的公共政策必須依賴于評估性研究證據的文獻評論。在該階段,政策網絡相關主體充分考慮政策評估過程以深刻把握自然資源管理的發展狀況;充分考慮未來政策問題的變化;從其他政策部門獲得可能對自然資源管理改革有重要啟發的經驗。

(三)告知政策信息,引導社會輿論

政策協同網絡旨在幫助消除政府與研究者、社區、利益相關群體等外部世界之間的交互壁壘,網絡成員協同互動活動為政策問題的生成提供了研究證據和現實生活實證經驗,網絡成員專題研討會互動結果為政府部門提供了必要的觀點匯聚和參考,為政策過程提供了必要的信息資本輸入。網絡化協同研討通過決策者參與網絡互動對話對決策者的政策思維產生影響。因此,這些網絡互動在告知決策中發揮了重要作用。決策者積極參與專題研討會也有利于網絡成員發現諸多政策問題,設計持續性的政策問題解決框架,實現了政策需求與研究方向的深度對接。在這一過程中,智庫通過政策信息告知機制引導社會公共辯論。實際上,政策網絡關系超越了決策者和研究者的協同域,還包括自然資源管理部門利益相關者,為社會公民提供了一定的公信度,從而避免了公眾利益相關者對該計劃的批判和質疑。Coombs智庫展示了對廣域政策環境的理解,包括理解層級管理制在時間和政治敏感性的局限性,以及學術研究人員在政策過程中的有限性。Coombs智庫能夠快速促成政府和學術界的信任,在網絡互動中實現了優勢資源整合:Coombs智庫提供了財政和實體資源,Fenner學院提供了技術和知識基礎;政府提供了使命和權力;社區代表提供了經驗和信息。

四、澳大利亞國立大學Coombs智庫運行的邏輯思考

(一)大學研究-政府政策深度對接的治理文化邏輯

實現研究與政策深度對接以貢獻于政策過程是現代大學智庫的基本運行邏輯。智庫的許多涉外活動超越了傳統“象牙塔”大學邊界,由于大學自身治理文化邏輯的特殊性,與學術界之外的產業、媒體、非政府部門等利益相關者聯合互動,在一定程度上受到大學內部學術治理文化的制約,大學內部根深蒂固的學術治理文化傳統要求研究人員需要恪守學術規范,注重科研產出而非政策影響。獨特的治理文化通常潛在地影響大學智庫對政策問題做出及時反應,限制研究-政策深度對接關系制度化進程。然而,學術自治與國家責任之間并非矛盾,而是存在著“并行不?!钡倪壿嬯P系。Coombs智庫采取多種方式超越傳統學術治理文化規范,從而實現研究-政策深度對接,有效貢獻于政策過程。從Coombs智庫運行模式和自然資源管理計劃成功經驗可以看出,互動協同的政策網絡實現了跨學科政策問題的生成,在協同工作中,政府并未沿襲傳統公共政策網絡等級治理模式,而是為政策網絡參與者提供宏觀指導,采取“元治理”模式激發大學研究者靈活參與政策過程的志趣。在大學內部環境中,國立大學在堅守大學自身學術治理文化的邏輯基礎上,賦予了Coombs智庫高度學術自治權,確保了在向政府提供政策決策咨詢中具有高度適應性和創新性,并能夠確保政策研制的科學性和政策實施的有效性。Coombs智庫運行目標主要在科研優先領域和主題上與政府達成一致,并充分利用多種工具實現政策問題解決,其并不追求短板效應的熱點問題,而是致力于長期戰略性政策問題;Coombs智庫不但影響政策問題本身,也影響政治互動過程。由此可見,尋找并維持研究與政策之間的平衡點是確?,F代大學智庫可持續發展的重要治理邏輯。

(二)政策網絡運行的知識生產邏輯

隨著高級知識經濟時代的到來,科學域開始關注公民社會參與和社會影響,人類科學域正在走向公民參與式科學為主導的開放學科時代。與此同時,大學知識生產方式也走向了應用情境性、跨學科性、組織多樣性為基本特質的模式2知識生產,以及多主體、多層次、多形態為基本特質的模式3知識生產和“應用引發基礎研究”的巴斯德象限范式??茖W范式不斷演化,為新型智庫政策網絡實現科學研究與政策過程深度對接提供了全新的邏輯依據。Coombs智庫作為澳大利亞公共政策知識生產的重要場所,主動構建并有效推動政策網絡運行,基于政策問題積極開展跨學科、跨地域、跨部門轉化型研究,并通過rINp運行模式將大學研究者、政府決策者、非政府組織、公民社會等多利益相關者聯系起來,充分發揮了其政策網絡生態系統功能,從而有效實現了大學學術研究取向與政府政策研究需求之間的深度對接。這充分遵循了當代科學知識生產范式的轉型發展規律。為實現研究-政策深度對接,大學智庫需要認識到研究-政策網絡協同的非學術影響價值,遵循科學知識生產邏輯轉化規律,以“知識代理者”身份努力打破“知識生產者”和“知識用戶”之間的制度壁壘;同時需要創立決策者、研究者和其他政策創業者之間的靈活互動和對話交流可持續模式,基于政策網絡主體互信對話促生新思想、新觀點;開展轉化型研究活動,參與政府決策者伙伴合作,協調和整合利益相關集團與政策行為主體加入政策過程。

(三)大學智庫影響政策過程的正外部效應邏輯

大學智庫核心功用就是充分發揮對政策過程的正外部效應。對此,Coombs智庫通過政策網絡生態系統構建和rINp運行模式實現了大學研究和政府決策的深度對接。在rINp運行模式中,大學智庫通過政策研究和政策網絡構建發揮其正外部效應,以貢獻于政策過程。政策網絡參與者致力于公共政策問題,具有鮮明的網絡開放性和透明性特征,政策共同體成員通過定期互動和開放對話以確保對政策問題的一致性認同,并實現政策網絡資源共享。同時,國立大學向政策網絡提供多元支持,將大學科研基礎設施運用于Coombs智庫的相關研究工作。從Coombs智庫運行經驗看,作為政策共同體的重要組成部分,大學智庫是政策知識生產者和散播者,大學智庫角色在促成政策網絡協同關系中發揮著重要作用,以確保大學、政府、公民社會等利益相關者之間信息共享。為充分發揮大學智庫對政策過程的正外部效應,政府需要在激勵其他利益相關者參與政策網絡中承擔引領者角色,有效向各利益相關者告知政策信息,并為智庫提供開展應用性政策研究的充分資金支持;大學智庫需要創建一個大學研究者和政府決策者之間的長效互動空間和網絡化運行模式,作為學術共同體的重要組成部分,大學智庫應避免短期回報獲取,致力于與政府決策者長期戰略協同關系,可通過政策簡報、匯集各利益相關者的研討會、論壇等形式,形成共識性政策咨詢建議;大學、政府和智庫還應該充分利用企業集團、社區團體的資源,為智庫可持續發展提供多元穩定的資源保障。(2020年第3期 楊曉斐,河南理工大學外國語學院副教授;溫榮(通訊作者),河南理工大學社科處講師。)

責任編輯 : 范衛波

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